首長問責提管治，制度糾正促效能

　　特首提出「部門首長責任制」是一次治理改革，不但要改變公務員體系長期「跟足程序、毋須負責」的文化，更試圖將問責鏈條由政治任命官員延伸至部門首長，冀推動首長主動領導和建立有效管理團隊，強化政府整體效能。

 

　　部門首長責任制文件出台，政府建議擴大公務員敘用委員會的職能，並按部門問題的嚴重性訂立兩級常設調查機制：若問題性質較為不嚴重，由首長展開第一級調查；若部門出現嚴重或涉及重複性系統問題，或有跡象涉及部門首長時，則由調查小組作第二級調查。

 

完善調查機制，改變公僕文化

 

　　兩級調查機制並非橫空出世的新事物，而是對過去零散、權力有限的內部調查作出優化和制度化，變成常設問責體系。

 

　　過去，公務員面對重大事故時，最常見的回應是「我們已跟足程序做」。皇后山邨瀝青水事件、政府採購冒牌樽裝水事件，無不暴露這種「程序至上、結果次要」的官僚心態。新制度的核心價值，在於將問責焦點從「是否跟程序」轉向「系統是否有效、部門首長是否盡責」，是一次對公務員文化的重大改革。

 

　　改革的核心價值，在於推動部門首長從被動問責轉向主動領導。特首多次強調，責任制是要求首長平日促進各級員工的主動領導和督導意識，由上而下一層一層建立有效的匯報、監察、查核機制。若不想被啟動調查，最佳做法是平日主動檢視部門的措施與流程，及早發現疏漏，自行糾正。

 

　　公務員學院將推出首長及副首長主動領導培訓計劃，強化領導思維、監察回饋機制，正是為此鋪路。當每個部門首長都像「將軍管士兵」般層層督導，整個政府便能形成以結果為目標、做實事、做成事的文化。

 

　　儘管如此，機制部分設計仍值得關注。例如第二級調查僅在出現「嚴重問題」或「重複性的系統問題」時才會啟動，但何謂「嚴重」？多少次才算「重複」？這些核心概念完全沒有量化定義，啟動權只掌握在特首或司局長手中。假如公眾認為事件很嚴重但司局長卻未啟動第二級調查，將會對新制度的信任大打折扣。

 

　　此外，機制也有明確界限：常任秘書長和警隊不在調查之列，理由是常秘只管政策，不涉日常行政管理，而警隊已有兩層投訴警察機制：投訴警察課負責調查，監警會負責監察覆檢。這種將常秘和警隊排除在問責之外的做法，難免引發公眾對公平性的質疑。

 

訂定啟動門檻，落實公平問責

 

　　兩級調查機制作為一套「備用權力」，所能發揮加效果取決於兩個前提：第一，啟動標準清晰可期；第二，適用範圍公平無例外。目前這兩個前提都未能完全滿足。

 

　　展望未來，若新制度推行後證明有效，政府應啟動檢討，重點解決三個問題。第一，訂定啟動門檻。可參考英國《2005年調查法》的做法，列舉可啟動獨立調查的具體情境，例如「同一部門3年內發生3宗以上同類重大投訴」、「單一事件造成直接經濟損失超過某個金額」等客觀指標。這既能減少爭議，也讓公眾和部門首長都能清晰預判風險。

 

　　第二，修改《公務員敘用委員會規例》，將警隊納入第二級調查範圍，同時保留警隊工作特殊性的豁免條款。若作全盤考量後，退而求其次是賦予監警會獨立調查權，使其至少與敘用委員會的權力對等。

 

　　第三，即使不將常秘列為第二級調查的直接對象，也應釐清其問責角色。若調查發現常秘在政策制定過程中提供了明顯錯誤的專業意見，導致執行出現系統性問題，常秘須接受紀律處分。這才能真正實現層層問責。

 

　　部門首長責任制的誕生，標誌著公務員問責制度終於從形式問責走向實質問責。然而，改革成效在於公平與透明度。特首既然有勇氣打破程序擋箭牌，就應該有更大的決心修補制度的盲點，達至結果導向的政策目標。